Privatisation de l'eau dans la région métropolitaine de Manille - Water privatization in Metro Manila
La privatisation de l'eau dans la région métropolitaine de Manille a commencé lorsque le président des Philippines de l'époque , Fidel Ramos , a chargé le gouvernement en 1994 de résoudre ce qu'il a appelé la crise de l'eau à Manille en s'engageant avec le secteur privé . En 1997, deux contrats de concession pour les moitiés est et ouest de la région métropolitaine de Manille ont été attribués à l'issue d'un concours ouvert. Les concessions représentent la plus grande population desservie par des opérateurs privés dans le monde en développement. Les deux sociétés gagnantes, Maynilad Water Services à Manille Ouest et surtout Manila Water à Manille Est, ont soumis des offres avec des tarifs d'eau extrêmement bas . Les tarifs se sont avérés trop bas pour financer les investissements nécessaires à l'amélioration des performances, notamment après la crise financière est-asiatique et la dévaluation du peso philippin.
Maynilad a élargi l'accès, mais incapable de réduire les pertes d'eau, elle a cessé de payer les redevances de concession au gouvernement et a fait faillite en 2003. Elle a été temporairement reprise par le gouvernement, vendue à de nouveaux investisseurs en 2007 et les performances se sont améliorées depuis. Manila Water a connu des difficultés au départ, mais a augmenté son taux de rendement contractuel par voie d'arbitrage en 1998, a amélioré ses performances et, en 2003, la Société financière internationale (SFI) a accordé un prêt et pris une participation dans la société, suivi d'un premier appel public à l'épargne (IPO ) d'actions à la bourse de Manille en 2004 et de ventes d' obligations en monnaie locale en 2008.
Aucune des deux sociétés n'a atteint ses objectifs contractuels d'accès accru. L'amélioration de l'accès et de la qualité du service a été lente au cours des premières années, en particulier dans l'ouest de Manille. Les progrès en matière d'assainissement de l'eau ont été bien en deçà des objectifs contractuels d'accès aux égouts de moins de 10 % à 66 % à Manille Ouest et 55 % à Manille Est jusqu'en 2021.
Les tarifs dans les deux moitiés de la zone métropolitaine ont d'abord été réduits, mais ont ensuite augmenté considérablement. Après ajustement pour tenir compte de l'inflation, en 2008, les tarifs moyens à l'ouest de Manille étaient supérieurs de 89 pour cent au tarif d'avant la privatisation de 1997, et de 59 pour cent plus élevés à l'est de Manille.
Fond
Arrangements financiers
Dans le cadre d'un accord de concession , les entreprises privées collectent et détiennent les revenus des tarifs de l' eau . En retour, ils doivent payer les coûts d'exploitation, les investissements et, dans le cas de Manille, une redevance de concession au gouvernement philippin pour payer la dette héritée et le coût relativement modeste de fonctionnement d'un bureau de réglementation.
Les investissements dans le cadre des concessions de Manille ont été financés par la dette, les capitaux propres et les bénéfices non répartis . Au cours des premières années des concessions, les entreprises ont eu des difficultés à obtenir des prêts en raison de la crise financière en Asie de l' Est . En 2003, Manila Water a obtenu un prêt de 30 millions de dollars de la Société financière internationale (SFI) suivi de deux autres prêts du même montant. IFC a investi 15 millions de dollars US dans Manila Water en préparation de l' introduction en bourse de ses actions à la bourse de Manille en 2005. L'IPO a levé près de 100 millions de dollars US. et Manila Water a émis plusieurs obligations en monnaie locale, à commencer par une obligation de 4 milliards (près de 100 millions de dollars US) émise en 2008.
Les investissements dans l'assainissement ont été financés en partie par des prêts de la Banque mondiale au gouvernement, avec la mise en œuvre du MWSS. Au cours de ses 15 premières années, Manila Water a investi à elle seule 1,2 milliard de dollars américains dans l'échange de 85 % du réseau existant, l'extension du réseau, la modernisation d'une usine de traitement de l'eau et la construction de stations d'épuration des eaux usées .
Les entreprises privées sont autorisées à obtenir un taux de rendement sur le capital total selon leurs offres financières respectives, appelé « coût moyen pondéré du capital » ou « taux d'actualisation approprié basé sur le marché » dans leur contrat. Le taux de rendement de Manila Water dans son offre n'était que de 5,2 %. Sur cette base, elle a soumis un tarif très bas qui lui a permis d'obtenir la concession. En 2001, Manila Water a réussi à augmenter son taux de rendement à 9,3 % après un arbitrage international. L'offre de Maynilad avait un taux de rendement plus réaliste de 10,4 % depuis le début. Le rendement des capitaux propres a été supérieur au rendement du capital total. Dans le cas de Manila Water, le rendement des capitaux propres a été de 18 à 20 % à partir de sa quatrième année d'exploitation.
Depuis 2011, les tarifs de l'eau à Manille sont fixés par le conseil d'administration du MWSS sur recommandation de son bureau de réglementation sur la base de quatre mécanismes :
- Premièrement, les tarifs sont ajustés automatiquement en fonction des fluctuations des taux de change appliqués à la dette de l'entreprise. Ce mécanisme est neutre en termes de revenus. Initialement, ce mécanisme était appliqué avec retard, mais après un avenant au contrat, il est désormais appliqué tous les trois mois.
- Deuxièmement, les tarifs sont ajustés annuellement en fonction de l'inflation (indexation sur l'indice des prix à la consommation).
- Troisièmement, les tarifs sont ajustés tous les cinq ans pour garantir un certain taux de rendement au concessionnaire privé (rebasement tarifaire). La performance de l'entreprise vis-à-vis des objectifs réglementaires est également prise en compte dans la détermination du tarif.
- Quatrièmement, des ajustements de prix extraordinaires peuvent également être accordés, mais uniquement dans des circonstances particulières telles qu'un changement de loi ou un cas de force majeure .
Les deux sociétés privées devaient initialement déposer une caution de bonne exécution qui pouvait être appelée par le MWSS si les sociétés manquaient à leurs obligations. Maynilad avait affiché 120 millions de dollars US en raison de sa part plus importante à la fois de la zone de concession et des anciennes dettes de MWSS, et Manila Water a affiché 80 millions de dollars US.
Ressources en eau
98 pour cent de l'eau utilisée dans la région métropolitaine de Manille provient du barrage d'Angat à environ 40 km au nord-est de Manille, un barrage polyvalent qui est également utilisé pour l'irrigation et la production d'hydroélectricité. Du barrage d'Angat, l'eau traverse la rivière Angat jusqu'au barrage d'Ipo, beaucoup plus petit, d'où elle est détournée par des tunnels vers les bassins de La Mesa . À partir de ces bassins, environ 60 pour cent de l'eau est fournie à l'ouest de Manille et 40 pour cent à l'est de Manille, où les compagnies des eaux respectives traitent l'eau brute. Dans l'ouest de Manille, Maynilad traite jusqu'à 2,4 millions de mètres cubes par jour dans ses usines de traitement Mesa 1 et Mesa 2. Dans l'est de Manille, Manila Water traite jusqu'à 1,7 million de mètres cubes par jour dans son usine de traitement de Balara.
Sauf en période de sécheresse prolongée, le barrage d'Angat fournit 4,1 millions de mètres cubes d'eau par jour à Metro Manila. La consommation d'eau par habitant dans la région métropolitaine de Manille est d'environ 100 litres par jour. Même si l'on suppose 50 pour cent de pertes de distribution d'eau, le barrage d'Angat peut alimenter plus de 20 millions d'habitants, contre une population actuelle de 12 millions. Cependant, pendant les sécheresses sévères, l'approvisionnement en eau est insuffisant. Par exemple, pendant la sécheresse de 1998, l'approvisionnement en eau de la région métropolitaine de Manille a dû être réduit de 30 pour cent et l'approvisionnement en eau pour l'irrigation a été complètement coupé. Par conséquent, depuis le milieu des années 90, le MWSS a poursuivi la construction d'un nouveau barrage, le barrage de Laiban, pour approvisionner Manille en eau. Outre la nécessité de se prémunir contre le risque de sécheresse, cela est justifié par l'augmentation prévue de la demande domestique par habitant et l'augmentation prévue de la demande en eau commerciale et industrielle. Des groupes de la société civile s'opposent au barrage, affirmant qu'il n'est pas nécessaire, qu'il causerait des dommages sociaux et environnementaux, et que MWSS est « obsédé » par le barrage. La construction du barrage a été retardée à plusieurs reprises faute de financement.
Maynilad a commencé à diversifier ses sources d'eau en puisant dans le lac Laguna , un grand lac pollué à l'est de Manille. En février 2011, le président des Philippines, Benigno Aquino , a inauguré la station de traitement multi-étages de 0,1 million de mètres cubes par jour, la première station de traitement d'eau potable à puiser l'eau du lac. L'usine visait à approvisionner 1,2 million d'habitants du sud de l'agglomération. Manila Water prévoyait également de puiser dans le lac pour compléter l'approvisionnement en eau de la zone en croissance rapide de Rizal au nord. Celle-ci a été présentée comme une mesure d' adaptation au changement climatique , puisqu'elle permettra de réduire la dépendance vis-à-vis de la rivière Angat, qui est vulnérable à la sécheresse. Parallèlement, en collaboration avec des ONG, Manila Water a planté des arbres sur plus de 300 hectares de terres dans les bassins versants d'Ipo et de Marikina pour protéger sa principale source d'eau actuelle.
Développement des concessions
Avant privatisation
Avant la privatisation, le réseau métropolitain d'aqueduc et d'égout (MWSS) fournissait de l'eau en moyenne 16 heures par jour aux deux tiers de la région métropolitaine de Manille. Il était également inefficace, en sureffectif et souffrait de pertes d'eau très importantes. Selon la Banque asiatique de développement , la quantité d' eau non facturée (NRW) (eau fournie mais non facturable, par exemple en raison de fuites et de raccordements illégaux) était supérieure à 60 % ; c'était beaucoup plus élevé qu'à Séoul (35 %), à Kuala Lumpur (36 %) et à Bangkok (38 %) et seulement comparable à Jakarta . Les tarifs étaient bas et le MWSS dépendait de subventions que le gouvernement souhaitait abolir. Le service public était aux prises avec des dettes de 800 millions de dollars américains dues à la Banque asiatique de développement , à la Banque mondiale et à la Banque japonaise pour la coopération internationale . Les habitants de Manille s'étaient habitués à un service d'eau médiocre à Manille et ne ressentaient pas le besoin pressant de changer la situation, en particulier parce que les tarifs de l'eau étaient très bas.
Selon un livre de Mark Dumol, haut fonctionnaire chargé de la privatisation, le président Fidel Ramos a insisté en 1994 sur le fait qu'il y avait une « crise de l'eau » à Manille à un moment où personne d'autre ne parlait de crise de l'eau. Ramos a commencé à convaincre les autres qu'il y avait une crise de l'eau, ce qui a accru le soutien politique à la privatisation.
Préparation à la privatisation (1994-97)
Le gouvernement de Corazon Aquino avait lancé un vaste programme de privatisation en vendant 122 entreprises pour 2 milliards de dollars US en 1986-1992. Lorsque Fidel Ramos lui a succédé, il a élargi le programme de privatisation aux infrastructures, résolvant une crise de l'énergie électrique grâce à des investissements privés rapides dans des centrales électriques en 1992-94. Sur la base de ce succès perçu, Ramos a demandé à son secrétaire des Travaux publics et des Transports Gregorio Vigilar d'appliquer la même approche pour résoudre les problèmes d'eau de Manille.
En juin 1994, la société britannique Biwater et une société malaisienne ont approché Ramos avec une proposition non sollicitée d'achat de MWSS. Le gouvernement a refusé, car selon la loi, le MWSS ne pouvait pas être vendu ; il était ouvert à l'idée d'un partenariat public-privé, tel qu'un contrat de concession en vertu duquel l'État conserverait la propriété des actifs. Le gouvernement philippin voulait sélectionner le partenaire privé sur une base concurrentielle. Parmi les entreprises intéressées figuraient les deux plus grandes compagnies françaises d'eau internationales, la Conpagnie Générale des Eaux et la Lyonnaise des Eaux. L'ambassade de France et Lyonnaise des Eaux ont fait part au gouvernement de ce qu'elles ont présenté comme le succès de la privatisation de l' eau à Buenos Aires où Lyonnaise avait remporté une concession en 1993 et où l'appel d'offres avait initialement réduit les tarifs de l'eau en dessous de leur niveau précédent sous gestion gouvernementale. La Lyonnaise a amené des représentants du gouvernement à Macao , où elle avait réduit les pertes d'eau. Les fonctionnaires se sont également rendus en France et en Angleterre.
En 1995, le « Water Crisis Act » a été adopté, donnant le cadre juridique d'un partenariat public-privé, qui devait prendre la forme de contrats de concession. l'aire de service de l'eau à Manille a été divisée en deux zones, pour faciliter les comparaisons de performances ("benchmarking"), sur le modèle de Paris qui était alors desservie par deux compagnies d'eau privées. Il y a eu un débat sur la décision de diviser la zone de service car c'était compliqué, y compris le personnel, les actifs et la base de données clients. Cela a apporté des avantages et causé "d'énormes complications" selon l'un des principaux négociateurs du gouvernement, Mark Dumol.
Les deux contrats de concession étaient d'une durée de 25 ans et comportaient des objectifs de couverture et de qualité de service. Un objectif était d'augmenter la couverture en eau dans la région métropolitaine de Manille à 96 pour cent d'ici 2006, un autre pour augmenter l'accès aux égouts à 66 pour cent dans l'ouest de Manille et à 55 pour cent dans l'est de Manille à la fin des concessions. Il n'y avait pas d'objectifs contractuels pour accroître l'efficacité ; les modèles financiers des entreprises utilisés pour fixer les tarifs dans leurs offres supposaient une réduction rapide des pertes d'eau et une réduction des effectifs. Les deux concessionnaires devaient hériter de la dette de MWSS ; la dette n'était pas partagée également entre les deux concessions. Parce que la concession occidentale était considérée comme plus dense et plus prospère, 90 % de la dette lui a été attribuée. Les concessions ont été attribuées par voie d'appel d'offres international, la Société financière internationale (SFI) du Groupe de la Banque mondiale conseillant le gouvernement sur la conception et l'appel d'offres des deux contrats de concession.
Les concessionnaires devaient être réglementés par le nouveau bureau de réglementation MWSS, mais son rôle restait ambigu. Alors que certains membres du bureau s'attendaient à surveiller et à contrôler activement les entreprises privées, son premier chef, Rex Tantiongco, a insisté sur le fait qu'il faisait partie du service public, pour mettre en œuvre les décisions convenues entre le conseil d'administration du MWSS et les concessionnaires. Le bureau de réglementation était composé en grande partie d'employés de l'ancien service public détenu et contrôlé par l'État.
En août 1996, les tarifs ont été augmentés de 38 pour cent pour les fixer au "niveau correct" avant la privatisation. L'augmentation a été retardée pour des raisons politiques et mise en œuvre lors d'une visite de la chanteuse mexicaine Thalia , célèbre aux Philippines. Les projecteurs médiatiques sur Thalia étaient si intenses qu'il n'y avait aucune plainte au sujet de l'augmentation.
Prix des concessions (1997)
Les concessions seraient attribuées aux soumissionnaires présélectionnés présentant le tarif le plus bas, c'est-à-dire l'appel d'offres. Le gouvernement philippin s'attendait à ce que les gains d'efficacité soient si importants que les tarifs de l'eau baisseraient, sur la base de l'expérience de 1993 de la concession de Buenos Aires, malgré la nécessité de financer d'énormes investissements et de rembourser la dette héritée. La baisse des tarifs était importante pour l'acceptation politique, et le gouvernement a inclus une disposition selon laquelle les tarifs dans les offres n'étaient pas autorisés à être plus élevés que les tarifs de l'époque. Quatre soumissionnaires présélectionnés ont soumis huit offres, chacun soumissionnant pour les deux concessions. Chaque soumissionnaire était une coentreprise entre une entreprise internationale et une entreprise locale. Si la même entreprise soumettait l'offre la plus basse pour les deux concessions, le deuxième plus bas soumissionnaire se verrait attribuer l'autre zone. Le 23 janvier 1997, les offres financières ont été ouvertes et un soumissionnaire a soumis une offre extrêmement basse de seulement 26 et 29 pour cent des tarifs à l'est et à l'ouest de Manille respectivement. Les évaluateurs ont demandé à la société si l'offre était sérieuse, ce que la société Manila Water dirigée par le groupe philippin Ayala a confirmé. Manila Water a été la seule entreprise à présenter une offre inférieure pour East Manila que pour West Manila. Le groupe Ayala possédait d'importants biens immobiliers dans l'Est de Manille et souhaitait peut-être être certain de remporter la concession de l'Est. Trois autres sociétés ont soumis des offres de l'ordre de 50 à 60 pour cent des tarifs d'avant la privatisation avec des tarifs légèrement inférieurs pour l'ouest de Manille par rapport à l'est de Manille, reflétant leur hypothèse selon laquelle l'ouest de Manille était plus rentable à exploiter, malgré le fait que 90 pour cent des la dette héritée lui avait été affectée.
Les concessions ont été attribuées à l' entreprise commune suivante , avec effet en août 1997 :
- The Maynilad Water Services, Inc. , une joint-venture entre le français Suez et le philippin Benpres Holding pour la zone Ouest ;
- la Manila Water Company, Inc. , composée de la Philippine Ayala Corporation avec la British United Utilities , la société américaine Bechtel et le japonais Mitsubishi pour la zone Est.
Le financement reposait en grande partie sur les flux de trésorerie anticipés et la dette avec une faible part des capitaux propres. Mark Dumol a estimé que sur 7 milliards de dollars d'investissements, seulement 200 millions de dollars, soit moins de 3 pour cent, devaient être financés par des fonds propres. Étant donné que la zone de service était divisée en deux et que les partenaires étrangers assumeraient une grande partie des capitaux propres, les entreprises locales se sont montrées très intéressées à participer lorsqu'elles ont été informées de cet arrangement : « Pouvez-vous imaginer avoir une part importante dans une entreprise qui fournissait de l'eau à Metro Manille pour seulement 10 millions de dollars ?", a demandé Dumol. On ne sait toujours pas comment ce faible montant a été calculé, car il suppose implicitement que le partenaire étranger représente 90 pour cent des capitaux propres et que le partenaire local en fournirait 10 pour cent inhabituellement bas.
Les perspectives ont incité certains soumissionnaires à assumer plus de responsabilités financières qu'ils ne pouvaient en supporter. Le groupe Benpres, le partenaire philippin de Maynilad, était dans une situation financière désespérée lorsqu'il a conclu le contrat, offrant peu de coussin pour les premières années difficiles où il fallait beaucoup plus de fonds propres que prévu. Selon une étude réalisée par les Britanniques ONG , WaterAid , les deux sociétés « semblent avoir fait particulièrement bas des offres, sur des bases pauvres, avec l'hypothèse qu'ils changeraient les termes du contrat une fois qu'il a été gagné. » Lyonnaise des Eaux a démenti avec véhémence, affirmant que son offre était bien supérieure à l'offre extrêmement basse soumise par Ayala, et que son offre était très proche des deux autres offres.
Cinq premières années (1997-2001)
Après l'entrée en vigueur du contrat, les tarifs de base ont d'abord considérablement diminué, passant de 8,6 pesos/m3 dans toutes les zones à 5 pesos/m3 dans la zone ouest et à seulement 2,3 pesos/m3 dans la zone est. Dans les premières années, les concessionnaires ont été confrontés à la fois à une grave sécheresse et à la crise financière asiatique . Leur dette a doublé, en raison d'une dévaluation rapide de 50 % de leurs revenus en peso, et les dettes héritées ont été libellées en devises étrangères.
Maynilad a engagé des coûts élevés, en partie parce qu'elle a attribué des contrats à des filiales de Suez sans appel d'offres. Elle a également fait venir du nouveau personnel de sa société mère Benpres qui manquait d'expérience dans l'approvisionnement en eau, ce qui a créé des tensions et réduit la motivation du personnel en place. Maynilad a donc investi dans l'élargissement de l'accès à la zone Ouest, mais en raison de son modèle économique et de la lourde charge de la dette héritée en devises, elle a rapidement rencontré des difficultés financières. Elle a ralenti ses investissements et, en avril 2001, elle a complètement cessé de payer la redevance de concession au gouvernement. Pour éviter la faillite, le gouvernement a dû fournir un financement provisoire des banques philippines d'État au MWSS. Les banques internationales n'étaient pas disposées à prêter à Maynilad après la crise financière, et les propriétaires n'étaient pas disposés à injecter plus de fonds propres.
Manila Water, d'autre part, n'a initialement pas investi dans l'expansion du système dans sa zone orientale. Il s'est concentré sur la réduction de l'eau non facturée et n'a initialement emprunté que de petits montants en monnaie locale. Il a soumissionné les travaux de manière compétitive et a gagné la confiance d'anciens employés de MWSS qui ont été formés dans des domaines pertinents. Seuls quelques postes de haut niveau ont été pourvus par des étrangers détachés de sa société mère Ayala ou de ses partenaires étrangers. Manila Water a utilisé une approche de « gestion du territoire » pour réduire l'eau non facturée, en vertu de laquelle les unités opérationnelles décentralisées étaient responsables des décisions concernant les actions appropriées. L'évaluation et la rémunération du personnel étaient liées à leur performance. Malgré sa gestion réussie, la concession de Manila Water n'a pas pu survivre sur la base des tarifs extrêmement bas qu'elle s'était engagée à facturer. Dès 1998, Manila Water a demandé une augmentation du taux de rendement de 5,2 % qu'elle avait inclus dans sa propre offre pour calculer son tarif. Le MWSS Regulatory Office a refusé d'accorder l'augmentation. Manila Water a alors saisi un panel d'arbitrage international. Le groupe spécial a accordé une augmentation à 9,3 pour cent, ce qui a entraîné une augmentation substantielle des droits de douane. Des groupes de la société civile ont critiqué la décision, affirmant qu'elle portait atteinte à l'intégrité de l'offre initiale au détriment des clients et des concurrents. Manila Water a réalisé des bénéfices dès 1999, a gagné la confiance des banques et a pu progressivement augmenter ses emprunts.
Augmentations tarifaires et réduction des objectifs de performance (2001-02)
En 2001, un conflit a éclaté entre divers membres du bureau de réglementation du MWSS. Le chef du bureau, Rex Tantiongco, a démissionné en juillet 2001 après avoir échoué à obtenir le soutien d'autres membres du bureau pour l'approbation d'une autre augmentation tarifaire après celle accordée par le panel d'arbitrage. Son successeur, Herman Cimafranca, a qualifié le bureau de « tigre de papier édenté ». Il a déclaré qu'il n'avait aucun rôle dans l'approbation des augmentations tarifaires, comme en témoigne le renvoi antérieur visant à augmenter le taux de retour à un groupe spécial d'arbitrage et non au bureau de réglementation. En octobre 2001, le conseil d'administration du MWSS a approuvé le premier avenant aux contrats de concession. Il a permis de modifier rapidement les tarifs en raison des fluctuations des taux de change, au lieu de récupérer les pertes dues aux fluctuations des taux de change uniquement par des ajustements progressifs. Cela a conduit à une autre augmentation tarifaire immédiate.
En 2002, le premier « rebasage des taux » régulier a été entrepris. Le contrat de concession prévoyait un ajustement du tarif de l'eau tous les cinq ans pour tenir compte de l'évolution du coût pondéré du capital et des besoins d'investissement. En conséquence, les tarifs de l'eau ont été considérablement augmentés pour les deux concessions en 2002. Les nouveaux tarifs ont dépassé leur niveau d'avant la privatisation, mesuré en peso actuel, mais étaient nettement inférieurs en dollars en raison de la dévaluation de 1997. En 2003, les tarifs avaient atteint 11,4 pesos dans la zone occidentale et 10,1 pesos/m3 dans la zone orientale. Les objectifs initiaux concernant la couverture et l'eau non facturée ont également été revus à la baisse avec l'accord de l'agence de régulation. Une étude critique des deux concessions a conclu en 2002 qu'elles étaient toutes les deux un « échec » et une « confusion d'entreprise, où les avantages supposés de la participation du secteur privé disparaissent, et le gouvernement et les administrateurs publics sont apparemment incapables de l'empêcher ». Après l'augmentation des tarifs de 2001, Manila Water a commencé à investir dans l'expansion du réseau d'eau, y compris dans les quartiers pauvres, et a réalisé une augmentation significative de l'accès.
Faillite de Maynilad, Manille Water prospère (2003-2008)
Maynilad, cependant, n'était pas satisfait du résultat du premier avenant au contrat de concession. Elle refusait toujours de payer les redevances de concession à MWSS, dont cette dernière avait besoin pour rembourser sa dette héritée. Le montant des redevances de concession impayées a atteint 5 milliards de pesos. Finalement, en décembre 2002, Maynilad a demandé la résiliation anticipée du contrat. Malgré les augmentations tarifaires et les objectifs abaissés, Maynilad a fait faillite en 2003. Le gouvernement n'a pas fait appel à la garantie de bonne exécution de Maynilad, mais a plutôt contracté trois nouveaux prêts en devises d'une valeur totale de 431 millions de dollars américains pour financer le service de la dette du MWSS. Le gouvernement a accepté de convertir une petite partie des redevances de concession impayées, soit 22,67 millions de dollars US, en une participation de 84 % dans Maynilad. La majeure partie des redevances impayées devait être remboursée sur une plus longue période.
Le gouvernement philippin n'a ni renvoyé l'ouest de Manille à la gestion publique, ni accepté l'offre de Manila Water de reprendre l'ensemble de la zone métropolitaine, mais a proposé à la vente sa part de Maynilad. En décembre 2006, un consortium de l'entreprise de construction philippine DM Consunji Holdings, Inc (DMCI) et de la société philippine de télécommunications/immobilier Metro Pacific Investments Corporation (MPIC) l'a acheté pour un prix de vente modique de 503,9 millions de dollars. Si de nombreux appels d'offres imposent des fonds propres élevés, ce n'était pas le cas ici. En outre, l'appel d'offres ne requérait qu'une expertise dans la gestion des services publics - y compris les télécommunications et l'énergie - et non spécifiquement dans la gestion des services d'eau, ce qui a permis à une plus grande variété de soumissionnaires d'entrer. En 20111, Suez a continué à détenir une part minoritaire de 16% dans Maynilad. En janvier 2008, les nouveaux propriétaires avaient remboursé la dette de 240 millions de dollars envers le gouvernement.
Manila Water a amélioré ses performances et gagné de plus en plus la confiance des investisseurs. En 2003, la Société financière internationale (SFI) a accordé un prêt et pris une participation dans la société. Cela a contribué à l' introduction en bourse (IPO) des actions de la société à la bourse de Manille en 2004, la première IPO depuis la crise financière de l'Asie de l'Est en 1997. En 2008, Manila Water a émis la première obligation en monnaie locale depuis la crise.
Prolongation de contrat, redressement de Maynilad et nettoyage de la baie de Manille (2009-2012)
En 2009, la concession de Manila Water a été prolongée jusqu'en 2037 au lieu de 2022 seulement. Les nouveaux propriétaires de Maynilad ont commencé à investir davantage. Entre 2007 et septembre 2011, la population desservie est passée de 6,4 à 7,8 millions, la part des clients bénéficiant d'un approvisionnement continu en eau est passée de 46 à 82 % et l'eau non facturée a diminué de 67 à 47 %. En avril 2010, la concession de Maynilad a également été prolongée jusqu'en 2037. En juin 2010, le directeur général de Maynilad, Rogelio Singson , qui avait supervisé son redressement depuis 2007, est devenu secrétaire des travaux publics et des autoroutes.
En décembre 2008, la Cour suprême des Philippines a ordonné à un certain nombre d'agences gouvernementales, dont le MWSS et par extension les deux concessionnaires, de nettoyer la baie de Manille . La Cour a qualifié la baie d'« étendue sale et mourante, principalement en raison de l'indifférence officielle abjecte des personnes et des institutions ». Suite à la décision de justice, les concessionnaires ont établi des plans d'investissement ambitieux pour l'assainissement et le traitement des eaux usées. En mai 2012, la Banque mondiale a approuvé un prêt de 275 millions de dollars US pour un projet de gestion des eaux usées de la région métropolitaine de Manille. Le prêt a été acheminé aux deux concessionnaires par l'intermédiaire de la Land Bank of the Philippines \.
Litiges sur les augmentations tarifaires (2012-2015)
Pour le « processus de rebasage tarifaire » 2013-2017, les entreprises avaient demandé des augmentations de prix. Cependant, en septembre 2013, le régulateur MWSS a ordonné aux deux entreprises de réduire leur tarif. Manila Water et Maynilad ont reçu l'ordre de réduire les tarifs de 29,47 % et de 4,82 % respectivement en cinq tranches annuelles égales sur une période de cinq ans, car « les services publics n'étaient pas en mesure de justifier la nécessité de tarifs plus élevés sur la base de leurs plans d'affaires et d'investissement ». Les entreprises ont fait appel de la décision de la Chambre de commerce internationale qui a annulé l'ordonnance contre Maynilad en décembre 2014, autorisant ses tarifs à augmenter de 9,8 % par rapport à 31,28 pesos (69 cents américains) le mètre cube, bien moins que l'augmentation initiale de 28,3 % demandé par l'entreprise. En outre, il existe un désaccord sur la question de savoir si les entreprises peuvent répercuter l'impôt sur les sociétés sur leurs clients. Les entreprises prétendent que le gouvernement leur a permis de le faire en 1997. Cependant, le régulateur MWSS a bloqué cette partie de l'augmentation tarifaire et a porté la question devant la Cour suprême des Philippines pour une décision finale. oel Yu, régulateur en chef de MWSS, déclare que le rendement des capitaux propres de Manila Water est « de l'ordre de 20 % », tandis que celui de Maynilad est « de l'ordre de 40 % ».
Impacter
Entre 1997 et 2002, les améliorations de l'accès ont été limitées et les pertes d'eau ont même augmenté dans l'ouest de Manille. Cependant, par la suite, les performances se sont améliorées dans les deux moitiés de la ville. En 2009, l'accès s'était considérablement amélioré et l'efficacité ainsi que la qualité du service s'étaient également considérablement améliorées. Les améliorations ont été plus rapides et plus importantes dans la zone Est par rapport à la zone Ouest. Les deux sociétés se sont efforcées d'atteindre les pauvres des bidonvilles. Cependant, les tarifs ont également augmenté de manière significative, les améliorations sont restées bien en deçà des obligations contractuelles. Presque aucune amélioration n'a été atteinte en ce qui concerne l'assainissement.
Accès à l'eau
Dans l'est de Manille, entre 1997 et fin 2009, la population desservie a plus que doublé, passant de 3 à 6,1 millions (2009) et la part ayant accès à l'eau courante est passée de 49 % à 94 % (2006). Dans l'ouest de Manille, Maynilad affirme avoir raccordé 600 000 personnes au système d'approvisionnement en eau jusqu'en 2003, dont de nombreux pauvres dans des bidonvilles. augmenté la part des clients disposant d'un approvisionnement en eau 24h/24 de 32 pour cent en 2007 à 71 pour cent début 2011. La part de la population ayant accès à l'eau courante est passée de 67 pour cent en 1997 à 86 pour cent en 2006. L'objectif contractuel initial avait avait un accès à 100 pour cent en 2007.
Assainissement
La plupart des habitants de Manille rejettent leurs eaux usées dans environ 2,2 millions de fosses septiques. Les concessionnaires sont obligés de vider ces fosses septiques. Manila Water exploite 60 camions de vidange qui vident gratuitement les fosses septiques. Les boues sont acheminées vers deux stations d'épuration des boues. Maynilad exploite également des camions de vidange, mais ne dispose pas à ce jour d'une station de traitement des boues.
En 2010, le taux de raccordement aux conduites d'égout était de 16 % à Manille occidentale et de seulement 8 % à Manille orientale. Les eaux usées sont également évacuées par des égouts à ciel ouvert qui drainent les eaux pluviales. 83 pour cent des 2 millions de mètres cubes d'eaux usées générées chaque jour ne sont pas traités. Initialement, les contrats de concession prévoyaient une augmentation de l'accès aux égouts de moins de 10 pour cent à 66 pour cent à l'ouest de Manille et à 55 pour cent à l'est de Manille jusqu'en 2021. Cela aurait impliqué des investissements de plus de 1,8 milliard de dollars, ce qui aurait entraîné un doublement des tarifs de l'eau. Face à la faillite, Maynilad avait demandé de réduire son objectif à 31 %. Les nouveaux objectifs de raccordement au tout-à-l'égout pour l'ouest de Manille sont de 14 % d'ici 2012 ; 31 pour cent d'ici 2016 ; 66 % d'ici 2021 ; et 100 pour cent d'ici 2037. Pour l'est de Manille, les objectifs sont une couverture de 30 pour cent d'ici 2012 ; 45 pour cent d'ici 2016 ; 63 % d'ici 2021 et 100 % d'ici 2037.
En 2012, Manila Water exploitait 36 usines de traitement des eaux usées, pour la plupart petites, d'une capacité totale de 0,135 million de mètres cubes par jour. Ces petites usines de traitement « groupées » ont été conçues pour maintenir des coûts bas. Manila Water les présente comme une « solution innovante et non conventionnelle ». Selon Manila Water, les boues des usines sont acheminées vers un site de compostage dans le centre de Luzon d'où elles sont épandues sur le sol d'une zone chargée de lahar dans la province de Tarlac . Manila Water a une licence pour emballer les biosolides de ses usines de traitement des eaux usées comme conditionneurs de sol. Il prévoit d'investir 1 milliard de dollars US dans l'assainissement entre 2011 et 2018 pour amener la couverture en assainissement à l'objectif contractuel. Il avait trois grandes usines de traitement des eaux usées en construction ou en appel d'offres à partir de 2012, visant à porter la capacité totale de traitement des eaux usées dans sa zone de service à 0,5 million de mètres cubes par jour.
Pertes d'eau
Dans l'est de Manille, entre 1997 et fin 2009, l' eau non facturée (« pertes d'eau ») est passée de 63 % à 16 % selon Manila Water. Cependant, la réduction des pertes au cours des premières années a été bien en deçà de ce qui avait été prévu. Le niveau de 31 pour cent de pertes d'eau que Manila Water avait prévu d'atteindre en un an seulement, n'a été atteint qu'en 2005. L'objectif de 16 pour cent atteint en 2009 avait initialement été envisagé pour être atteint en 2001, selon le modèle financier de Manila Water utilisé pour soumissionner pour la concession. Dans l'ouest de Manille, selon le MWSS, l'eau non facturée a en fait augmenté au cours des premières années de la concession, passant de 64 pour cent en 1997 à 69 pour cent en 2002, contre un objectif de 30 pour cent. En septembre 2011, il avait été réduit à 47 pour cent, un niveau qui reste encore beaucoup plus élevé qu'à l'est de Manille.
Productivité du travail et innovations managériales
La productivité du travail de Manila Water a considérablement augmenté, comme en témoigne une baisse du nombre d'employés pour 1000 connexions de 9,8 à seulement 1,4. Avant l'attribution des concessions, selon la Banque asiatique de développement, MWSS était l'un des services publics les plus pléthoriques d'Asie, avec quatre fois plus d'employés par raccordement que le service des eaux de Singapour. Lors de la préparation de la privatisation, le gouvernement a considérablement réduit les effectifs grâce à des mesures convenues avec les syndicats. Dans un premier temps, 30 % des salariés ont pris une retraite anticipée en profitant d'un plan de rémunération. Dans un deuxième temps, tous les employés restants ont été effectivement licenciés et ont reçu une indemnité de départ, pour ensuite être réembauchés pour une période d'essai par les entreprises privées. Ceux qui n'ont pas été retenus après la probation ont reçu des prestations de retraite anticipée complètes. D'autres améliorations de la productivité du travail ont été obtenues pendant la concession en augmentant le nombre de connexions sans embaucher de nouveaux employés. Manila Water a également modernisé ses pratiques de gestion axées sur ses employés, ce qui en a fait la première entreprise philippine à remporter le prix Asian Human Capital Award 2011.
Qualité de service et satisfaction client
Les contrats de concession obligeaient les entreprises privées à assurer un approvisionnement en eau ininterrompu à un niveau de pression de 16 livres par pouce carré (1,1 bar), suffisant pour amener l'eau jusqu'à 11 mètres au-dessus du sol sans pompage supplémentaire. Ils exigeaient également le respect des normes relatives à l'eau potable et aux effluents d'ici l'an 2000. Ces objectifs n'ont pas été atteints, mais des améliorations notables ont été enregistrées. Par exemple, dans l'est de Manille, entre 1997 et fin 2009, la part des clients disposant d'un approvisionnement continu en eau est passée de 26 pour cent à plus de 98 pour cent. Dans l'ouest de Manille, il est passé de 46 % en 2007 à 82 % en septembre 2011. Le pourcentage de personnes jugeant les performances de Manila Water « très bonnes » est passé de 28 % à 100 %, selon un sondage de l'Université des Philippines. Une enquête menée en 2000 par le MWSS a montré que dans les deux moitiés de la concession, 33 pour cent des résidents avaient perçu une amélioration du service, tandis que 12 pour cent ont déclaré que le service s'était détérioré, 55 pour cent déclarant qu'il était resté inchangé depuis la privatisation.
Dans l'ouest de Manille, après le changement de propriétaire de Maynilad en 2007, la société a augmenté ses investissements. L'un des résultats est que la part des clients qui bénéficient d'un approvisionnement en eau 24 heures sur 24 est passée de 32 % en 2007 à 71 % au début de 2011. La part des clients qui reçoivent de l'eau avec une pression de plus de 7 livres par pouce carré - ce qui représente moins de la moitié de la pression requise par le contrat de concession - elle est passée de 53 % en 2007 à 95 % en septembre 2011.
Atteindre les pauvres
De nombreux pauvres à Manille n'ont pas accès à l'approvisionnement en eau courante parce que la terre où ils vivent est occupée illégalement et les services publics privés ne sont donc pas autorisés à les connecter au réseau. Cependant, des solutions innovantes ont été trouvées pour surmonter ce problème.
Dans l'est de Manille, l'approche de Manila Water pour connecter les communautés pauvres n'impliquait généralement pas de canalisations à l'intérieur des communautés, mais comprenait un seul compteur en vrac pour jusqu'à 100 ménages. Il était de la responsabilité de la communauté de connecter ses membres et aucune perte au-delà du compteur en vrac n'a été encourue par le service public.
Dans l'ouest de Manille, Maynilad a lancé les premières tentatives pour connecter les pauvres dans les bidonvilles grâce à la construction de réseaux de canalisations par une petite entreprise locale appelée IWADCO (Inpart Waterworks and Development Company) en utilisant ses propres fonds et en achetant de l'eau en gros aux services publics. Les banques locales ont d'abord refusé de prêter à l'entreprise alors même qu'elle comptait déjà 25 000 clients payants. Une ONG appelée Streams of Knowledge, qui est associée au Centre philippin pour l'eau et l'assainissement et a été soutenue par le PNUD , a aidé à mettre en place l'arrangement avec le gouvernement local et Maynilad qui fournit de l'eau à un prix de gros réduit. Les utilisateurs paient leurs factures d'eau aux coordinateurs de l'eau des communautés respectives, qui à leur tour paient Streams, qui à son tour verse un salaire au coordinateur, paie la facture d'eau en vrac et reverse une partie des fonds à la communauté. Maynilad n'a construit le réseau de canalisations que pour alimenter les points d'entrée des ruelles étroites, d'où les habitants se sont répartis entre eux avec des tuyaux en caoutchouc. Des frais de connexion de 5 000 pesos (environ 90 USD) ont été payés en plusieurs versements, ce qui a donné lieu à des paiements mensuels d'environ 200 pesos (3,70 USD) par ménage. C'était environ quatre fois moins que ce que les pauvres avaient payé auparavant aux vendeurs d'eau. Maynilad a poursuivi une approche pour connecter les communautés pauvres qui comprenait la pose de canalisations dans les bidonvilles, ce qui rendait difficile le contrôle du vol. En effet, l'eau non facturée a même augmenté dans l'ouest de Manille.
Les tarifs facturés à de nombreux pauvres sont restés plus élevés que pour les clients résidentiels qui vivaient dans des maisons unifamiliales. Les associations de propriétaires et les groupes communautaires, y compris ceux qui vivent dans des bidonvilles, sont facturés le tarif résidentiel le plus élevé pour l'approvisionnement en eau en vrac, qui est environ trois fois le tarif le plus bas.
Augmentations tarifaires
Comme mentionné précédemment, les deux concessionnaires ont soumis des offres avec des tarifs bien inférieurs aux tarifs précédents : 26 % des tarifs précédents à l'Est de Manille et 57 % à l'Ouest de Manille. À l'ouest de Manille, le tarif moyen pour tous les groupes de clients (tarif de base) était de 5 pesos/m3 et à l'est de Manille, il n'était que de 2,3 pesos/m3, contre 8,6 pesos/m3 avant la concession. Les tarifs sont restés proches de ces bas niveaux pendant cinq ans jusqu'au premier rebasage des taux en 2002, suivi de nouvelles augmentations tarifaires importantes, comme le montre le tableau ci-dessous.
Evolution du tarif nominal moyen de l'eau à Manille en pesos par mètre cube et en pourcentage des tarifs de 1996 après ajustement pour l'inflation
| Année | Ouest de Manille | Est de Manille | Indice des prix à la consommation (2005=100) |
Manille occidentale en pourcentage du tarif réel de 1996 |
Manille orientale en pourcentage du tarif réel de 1996 |
|---|---|---|---|---|---|
| 1996 | 8.6 | 8.6 | 60,6 | 100% | 100% |
| 1997 | 5.0 | 2.3 | 64 | 55% | 25% |
| 2000 | 6.5 | 4.5 | 77 | 59% | 41% |
| 2002 | 20 | 14,5 | 84,8 | 166% | 204% |
| 2004 | 30 | 18 | 92,9 | 228% | 137% |
| 2008 | 32 | 27 | 119,4 | 189% | 159% |
| 2014 | 31,28 | ? | ? | ? | ? |
Sources:
- Les tarifs nominaux proviennent de : Freedom from Debt Coalition (mars 2009) : « Recalibrating the Meter », p. 23.
- Les chiffres de l'indice des prix à la consommation (IPC) proviennent d'indexmundi : Philippines - indice des prix à la consommation.
- Le pourcentage des tarifs réels de 1996 est calculé en divisant d'abord le tarif nominal avec l'IPC, puis en divisant le tarif résultant pour chaque année avec le tarif réel pour 1996.
À la fin de 2008, le tarif était, en termes réels, de 89 pour cent plus élevé que le tarif d'avant la privatisation dans l'ouest de Manille et de 59 pour cent plus élevé dans l'est de Manille. Le tarif moyen pour tous les groupes de clients, y compris les clients commerciaux qui paient un tarif plus élevé que les clients résidentiels, était de 32 pesos/m3 (0,71 $ US/m3) à Manille orientale et de 27 pesos/m3 à Manille occidentale (0,60 $ US/m3) au début de 2008. Cela se compare à un tarif moyen de 0,70 USD/m3 à Jakarta (2005) et de 1,62 USD/m3 à Singapour (2010).
Les tarifs résidentiels sont bien inférieurs au tarif moyen qui inclut également les utilisateurs commerciaux. Une facture résidentielle pour une consommation de 30 mètres cubes par mois, y compris une taxe environnementale et une taxe sur la valeur ajoutée, était de 395 pesos (10 $ US) ou 13 pesos/m3 (0,33 $ US/m3) en 2008. Une facture d'eau résidentielle pour la même consommation dans l'ouest de Manille était de 489 pesos/m3 (12 $ US) ou 16 pesos/m3 (0,39 $ US/m3). Une facture d'eau résidentielle pour une consommation minimale de 10 mètres cubes par mois, cependant, n'est que de 109 pesos (2,60 $ US), correspondant à seulement 0,09 $ US/m3. Pour les clients pauvres de Maynilad, ce tarif est encore réduit de 40 % à compter de janvier 2012. Manila Water fournit de l'eau gratuitement à certaines institutions telles que les écoles, les hôpitaux, les prisons et les orphelinats dans le cadre de ses projets Lingap.
Les frais de raccordement pour les raccordements à l'eau ou à l'égout ont également augmenté considérablement. Par exemple, la redevance de raccordement résidentiel est passée de 3 722 pesos en 2000 à 7 187 pesos en 2008 dans la zone Est.
Voir également
- Privatisation de l'eau
- Remunicipalisation
- Approvisionnement en eau et assainissement aux Philippines